Institucionalidad APP en Ecuador: el desafío de acumular capacidad estatal
Por Dr Francisco Grijalva, ex Subsecretario de Normas y Fortalecimiento Interinstitucional de la SIPP.
Ecuador todavía no ha consolidado un mecanismo de gobernanza estable que le permita acumular capacidad institucional en materia de APP. El país ha alcanzado cierres comerciales y financieros en concesiones y APP, ha acumulado aprendizajes de sus contratos históricos y, desde 2023, construyó un marco progresivamente alineado con buenas prácticas internacionales.
Sin embargo, cuando el sistema empezaba a adquirir forma, su institucionalidad volvió a reorganizarse. La información disponible no permite atribuir causalmente a esa reorganización la falta de avance del Programa; pero sí muestra que no produjo una aceleración observable capaz de justificarla retrospectivamente como respuesta a un supuesto problema de falta de resultados.
Esto obliga a examinar otros cuellos de botella: capacidad técnica insuficiente, recursos limitados para estudios, debilidades en la gestión de riesgos fiscales, una cartera excesivamente ambiciosa para el grado de madurez institucional, decisiones tarifarias condicionadas por incentivos de corto plazo y vulnerabilidad frente a renegociaciones y modificaciones contractuales sin contrapesos suficientes. Las consecuencias aparecen a lo largo del ciclo: proyectos que permanecen años en preparación, ausencia de adjudicaciones bajo el nuevo régimen, contratos históricos expuestos a controversias y renegociaciones.
En conjunto, estos resultados revelan una brecha persistente entre la prioridad declarada de movilizar inversión privada mediante APP y la capacidad institucional efectivamente desplegada para producir infraestructura y mejores servicios públicos.
En “El país de los ciegos”, H. G. Wells imagina una comunidad que ha vivido durante generaciones sin ver y que termina considerando la visión una anomalía. Cuando Núñez, un montañista originario de los alrededores de Quito, llega accidentalmente a ese valle e intenta explicar aquello que puede observar, su capacidad de ver no es recibida como una ventaja, sino como una anormalidad que incomoda.
La metáfora resulta útil para comprender uno de los desafíos institucionales de las APP en Ecuador. Una APP correctamente diseñada incorpora mecanismos, controles e incentivos destinados precisamente a identificar anticipadamente las condiciones que pueden conducir al fracaso de un proyecto. Su preparación rigurosa obliga al Estado a mirar antes de comprometerse con una inversión de largo plazo.
Obliga a hacer visibles costos que de otro modo podrían permanecer ocultos; a evaluar la sostenibilidad de compromisos fiscales; a justificar por qué una APP constituye una alternativa más conveniente que otras modalidades de provisión de infraestructura; a comparar distintas soluciones y alternativas; a realizar estudios integrales de viabilidad; a identificar y asignar los riesgos a la parte que se encuentre en mejores condiciones de gestionarlos; a incorporar rigurosas evaluaciones ambientales y procesos de participación ciudadana que correspondan al nivel de aceptación o rechazo del proyecto; a someter, como principio general, la selección del socio privado a procedimientos competitivos, transparentes y capaces de generar tensión competitiva efectiva; y, a transparentar los costos asociados a la prestación de servicios públicos durante todo su ciclo de vida.
Una necesidad de infraestructura no constituye automáticamente una oportunidad APP.
Un proyecto puede generar elevada rentabilidad social y carecer de flujos suficientes para atraer capital privado; puede generar Valor por Dinero y, aun así, exigir un apoyo público incompatible con el espacio fiscal disponible; o puede ser fiscalmente asequible y continuar siendo comercialmente inviable por una asignación de riesgos inadecuada.
En este contexto, la función institucional consiste precisamente en equilibrar los intereses de los inversionistas, las restricciones fiscales del sector público y los intereses de la sociedad.
Y allí reaparece la paradoja de Wells: la visión no siempre resulta cómoda. Ver obliga a reconocer información que puede cuestionar decisiones, modificar prioridades, exigir estudios adicionales o, incluso, demostrar que un proyecto políticamente deseable no es viable.
Los controles pueden entonces comenzar a percibirse como obstáculos burocráticos precisamente porque hacen visible aquello que una decisión adoptada bajo otras metodologías podría permitir no examinar con la misma profundidad. Pero en una APP ese rigor difícilmente puede eludirse: al final del proceso aparecen dos filtros de mercado particularmente exigentes, el inversionista privado que arriesga su capital y el financiador que debe decidir si el proyecto es bancable. Ambos realizarán su propio due diligence con absoluto rigor.
Lo que el Estado no identificó durante la estructuración del proyecto reaparecerá posteriormente en el mercado, normalmente convertido en una mayor prima de riesgo, exigencias de garantías, menor competencia, ausencia de financiamiento o, simplemente, falta de ofertas serias.
Una institucionalidad APP técnicamente especializada puede resultar incómoda cuando obliga a ver qué proyectos se encuentran realmente en condiciones de avanzar, bajo qué estructura y con qué distribución de riesgos. Esa capacidad técnica debe coexistir con contrapesos independientes en las decisiones críticas, particularmente en materia de sostenibilidad fiscal, Valor por Dinero y asignación de riesgos.
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